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l'esecuzione contro la pubblica amministarzione

  • Abbiamo esaminato, nel testo, fin qui, la disciplina generale dettata dal Legislatore attraverso il codice di procedura civile.
    Ci sono, però, varie discipline speciali che regolano il processo esecutivo, a volte richiamate dallo stesso codice e a volte no; in quest’ultimo caso possono sorgere problemi anche in ordine alla concreta interpretazione che a queste discipline speciali bisogna dare tenuto conto dei principi generali in materia di interpretazione relativamente alla successione delle leggi nel tempo e al valore speciale o generale che alle stesse si dà.

    Il caso, senz’altro tra i più importanti, è riferito all’esecuzione che bisogna portare a termine nei confronti del debitore quando quest’ultimo è una Pubblica Amministrazione.

    Innanzi tutto bisogna sottolineare che i beni dello Stato si dividono in: a) (facenti parte del) demanio pubblico; b) (facenti parte del) patrimonio indisponibile; c) (facenti parte del) patrimonio disponibile.  Tali beni sono sottoposti a una disciplina speciale di legge e in particolare “i beni che fanno parte del patrimonio indisponibile, non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano”. Pertanto, i beni dello Stato (dove per Stato si intende l’apparato amministrativo nella sua totalità, sia che si tratti di enti pubblici non territoriali che di Regioni, Provincie e Comuni) che siano destinati a un pubblico servizio non possono essere sottratti alla loro destinazione.

    Dal punto di vista procedurale, quindi, ai beni facenti parte del patrimonio indisponibile dello Stato (come gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati a un pubblico servizio), ma soprattutto, ai fini che qui ci interessano, ai beni facenti parte del patrimonio disponibile ma, in quanto destinati a una funzione pubblica, sottratti alla “disponibilità” (intesa come possibilità di essere oggetto di escussione), si applica l’art. 514, n. 5, c.p.c. in tema di “assoluta impignorabilità” per cui “non si possono pignorare … gli oggetti che il debitore ha l’obbligo di conservare per l’adempimento di un pubblico servizio”.

    Sul punto, per maggior chiarezza, è importante sottolineare che la Corte di Cassazione ma anche la Corte Costituzionale hanno chiarito che la Pubblica Amministrazione, può essere condannata al pagamento di somme di danaro e, quindi, può essere destinataria dell’azione esecutiva con il limite del patrimonio indisponibile dettato anche dalla concreta destinazione del bene pignorato alla funzione pubblica.

    Il dibattito è stato, negli anni intenso, e  data l’importanza va riportato nei termini con cui si espressa la Corte Costituzionale nell’ormai non più vicinissimo 1981 (n. 138 del 21 luglio).

    Per anni la giurisprudenza ha dedotto i limiti dell’azione esecutiva contro la Pubblica Amministrazione dal tradizionale principio della divisione dei poteri, posto a fondamento dell’art. 4 della legge del 1865 sull’abolizione del contenzioso amministrativo. La tutela della indipendenza della amministrazione - si argomentava - esige che il giudice ordinario non abbia ad ingerirsi nella condotta degli affari amministrativi, così influenzando i tempi e i modi di soddisfazione degli interessi pubblici da parte della amministrazione stessa e quindi raggiungendo risultati praticamente uguali a quelli propri degli atti amministrativi. Piena doveva rimanere la discrezionalità della Pubblica Amministrazione nell’uso delle proprie risorse patrimoniali, con la conseguenza che, pur ammessa la possibilità di una condanna pecuniaria, la soddisfazione del credito con l’azione esecutiva incontrava il duplice limite dello stanziamento in bilancio della relativa spesa e dell’emissione del titolo di spesa, ad ottenere il quale non vi sarebbe stato diritto soggettivo, stante la discrezionalità della amministrazione nella scelta dei crediti da soddisfare. Corollario di questa impostazione era che bastava l’iscrizione di somme o di crediti pecuniari nei bilanci preventivi dello Stato o degli Enti pubblici per farli qualificare “beni... destinati ad un pubblico servizio” ex art. 828 ultimo comma del codice civile, quindi inalienabili e correlativamente inespropriabili: sostenendosi, in particolare, che la legge di approvazione del bilancio non vincola soltanto la Pubblica Amministrazione, ma opera anche nei confronti dei terzi.

    Il ragionamento era davvero non condivisibile perché, di fatto, portava, veramente, a rendere impossibile il recupero dei crediti nei confronti dello Stato; lasciando agli organi dello stesso un arbitrio assoluto.

    Per fortuna, già negli anni ’70 la Corte Costituzionale aveva negato che l’intangibilità dell’atto amministrativo traesse origine da un (costituzionalizzato) principio della divisione dei poteri e avesse fondamento costituzionale, poiché l'art. 113, ultimo comma, Cost., lascia al Legislatore ordinario di determinare quali organi di giurisdizione possano annullare gli atti amministrativi. Muovendo da questo presupposto, la dottrina ha sostenuto che la Pubblica Amministrazione ha una posizione di preminenza in base alla Costituzione non in quanto soggetto, ma in quanto esercita potestà specificamente ed esclusivamente attribuitele nelle forme tipiche loro proprie. In altre parole, è protetto non il soggetto, ma la funzione, ed è alle singole manifestazioni della Pubblica Amministrazione che è assicurata efficacia per il raggiungimento dei vari fini pubblici a essa assegnati. Per converso, al di fuori dell’esercizio delle predette funzioni l’azione della Pubblica Amministrazione rientra nella disciplina di diritto comune e ove venga a ledere un diritto soggettivo, la potenzialità di tutela di questo affidata al giudice ordinario è completa, incontrando il solo limite del non potere costui sostituirsi all’amministrazione nell’emanare un atto né condannarla ad emanarlo.

    In base a questa piattaforma ricostruttiva, la giurisprudenza è pervenuta all’affermazione che l’ammissibilità della condanna della Pubblica Amministrazione al pagamento di somme di denaro comporta come conseguenza imprescindibile l’ammissibilità dell’esecuzione per espropriazione.

    L’individuazione dei beni non escutibili (diversi dagli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, testualmente indicati nell’art. 826, ultimo comma, del codice civile come facenti parte del patrimonio indisponibile) presuppone, poi, l’accertamento dell’esistenza di un vincolo di destinazione a un “pubblico servizio”.

    Si deve sottolineare, infatti, che la Pubblica Amministrazione non è sottratta ai principi per cui “il debitore risponde dell’adempimento delle obbligazioni con tutti i suoi beni presenti e futuri”, ed è soggetto all’espropriazione forzata se non esegue spontaneamente il comando contenuto nella sentenza di condanna.

    I limiti di pignorabilità dei loro beni patrimoniali vanno, quindi, individuati concretamente, in relazione alla natura o alla destinazione degli specifici beni dei quali di volta in volta si chiede l’espropriazione.

    Ad esempio, la non assoggettabilità all’esecuzione forzata delle somme di denaro o dei crediti pecuniari dello Stato e degli Enti pubblici può discendere soltanto dal fatto che essi concorrano a formare il patrimonio indisponibile, e cioè, come si è visto, dal fatto che essi siano vincolati a un pubblico servizio ovvero,  (come per i crediti tributari) che nascano dall’esercizio di una potestà pubblica.

    Il denaro e i crediti pecuniari, traenti origine da rapporti di diritto privato, per la natura fungibile e strumentale del denaro stesso, difficilmente possono ritenersi assoggettabili a vincoli di destinazione, a meno che non siano destinati immediatamente, nella loro individualità, a un fine pubblico. Il mero fatto della loro iscrizione nel bilancio preventivo non li può trasformare in beni patrimoniali indisponibili, così da annullare la responsabilità patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici. Invero il bilancio preventivo costituisce strumento di attuazione dei programmi e crea un vincolo nei soli confronti della Pubblica Amministrazione ma non può incidere sulla sostanza dei diritti soggettivi e sottrarre il denaro alla responsabilità patrimoniale che opera per legge in una sfera diversa.

    Una volta riconosciuto che di fronte alla sentenza di condanna al pagamento di somme la posizione della Pubblica Amministrazione, quindi, non è diversa da quella di qualsiasi altro debitore, il pagamento è un atto dovuto, a cui non ci si può sottrarre, vanificando il comando del giudice con l’adottare discrezionalmente una propria graduatoria di priorità degli obblighi cui adempiere con le risorse disponibili.

    Memore di tale insegnamento il Legislatore, con varie normative speciali, ha disciplinato la materia dell’esecuzione forzata contro la Pubblica Amministrazione premurandosi, in particolare, di specificare e regolamentare i “vincoli di destinazione a finalità pubbliche”.

    Così, ad esempio, con l’art. 159 del Testo Unico degli Enti Locali, rubricato “Norme sulle esecuzioni nei confronti degli enti locali”, con cui ha espressamente disposto che:

    1. non sono ammesse procedure di esecuzione e di espropriazione forzata nei confronti degli enti locali presso soggetti diversi dai rispettivi tesorieri. Gli atti esecutivi eventualmente intrapresi non determinano vincoli sui beni oggetto della procedura espropriativa.
    2. non sono soggette a esecuzione forzata, a pena di nullità rilevabile anche d’ufficio dal Giudice dell’Esecuzione, le somme di competenza degli enti locali destinate a:
    a) pagamento delle retribuzioni al personale dipendente e dei conseguenti oneri previdenziali per i tre mesi successivi; b) pagamento delle rate di mutui e di prestiti obbligazionari scadenti nel semestre in corso; c) espletamento dei servizi locali indispensabili.

    Il Legislatore ha, poi, previsto anche una procedura per rendere operativi i citati “vincoli di destinazione” disponendo la necessità che “l’organo esecutivo, con deliberazione da adottarsi per ogni semestre e notificata al tesoriere, quantifichi preventivamente gli importi delle somme destinate alle suddette finalità”.

    Le procedure esecutive eventualmente intraprese in violazione dei vincoli di indisponibilità regolarmente costituiti non determinano vincoli sulle somme né limitazioni all’attività del tesoriere.

    Chi legge capirà bene che, se da una parte, il Legislatore ha recepito le indicazioni pervenutegli dalla giurisprudenza di legittimità e anche dal giudice delle leggi, dall’altra, con formulazioni normative come quella che abbiamo appena riportato, di fatto, si è data la possibilità alla Pubblica Amministrazione di evadere legittimamente a quelle che sono le proprie obbligazioni pecuniarie.

    Per fortuna la Corte Costituzionale, con sentenza n. 211 del 18 giugno 2003, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della “creazione di vincoli di indisponibilità” nella parte in cui non si prevede che la impignorabilità delle somme destinate ai fini (pubblici) indicati dallo stesso articolo, non operi qualora, dopo la adozione da parte dell’organo esecutivo della deliberazione semestrale di preventiva quantificazione degli importi delle somme destinate alle suddette finalità e la notificazione di essa al soggetto tesoriere dell’ente locale, siano emessi mandati a titoli diversi da quelli vincolati, senza seguire l’ordine cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura, delle deliberazioni di impegno da parte dell’ente stesso.

    E’ di tutta evidenza, infatti, che la Pubblica Amministrazione, sebbene per definizione svolga una funzione pubblica, non può “creare vincoli di indisponibilità” e, poi, pagare a titolo diverso ovvero chi le pare, non seguendo alcun ordine!

    Il Legislatore, ancora prima del 1995, aveva disciplinato il vincolo di destinazione pubblica del denaro riferendosi, nella fattispecie, alle Aziende Sanitarie Locali. Con il decreto legge n. 9 del 18 gennaio 1993, convertito, con modificazioni, nella legge n. 67 del 18 marzo 1993, infatti, aveva disposto che “le somme dovute a qualsiasi titolo alle unità sanitarie locali e agli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico non sono sottoposte a esecuzione forzata nei limiti degli importi corrispondenti agli stipendi e alle competenze comunque spettanti al personale dipendente o convenzionato, nonché nella misura dei fondi a destinazione vincolata essenziali ai fini dell’erogazione dei servizi sanitari definiti con decreto del Ministro della sanità, di concerto con il Ministro del tesoro, da emanare entro due mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione”.

    Anche in questo caso la Corte Costituzionale era intervenuta dichiarando, con sentenza 29 giugno 1995, n. 285, l’illegittimità della disposizione, nella parte in cui, per l’effetto della non sottoponibilità a esecuzione forzata delle somme destinate ai fini ivi indicati, non prevedeva la condizione che l’organo di amministrazione dell’unità sanitaria locale, con deliberazione da adottare per ogni trimestre, quantificasse preventivamente gli importi delle somme innanzi destinate e che dall’adozione della predetta delibera non fossero emessi mandati a titoli diversi da quelli vincolati, se non seguendo l’ordine cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se non fosse prescritta fattura, dalla data della deliberazione di impegno da parte dell’ente.

    Qualcuno avrebbe detto errare è umano, perseverare è diabolico!

    Evidentemente il Legislatore continua a voler dare copertura normativa a un modo di amministrare che predilige i pagamenti cosiddetti “preferenziali” (che sono, appunto, quelli fatti per altri titoli senza il rispetto dell’ordine cronologico detto) in luogo del perseguimento dei principi di buon andamento e imparzialità dell’attività della Pubblica Amministrazione.

    In dottrina e in giurisprudenza molto si è discusso, a tal proposito, su chi spetti l’onere di allegazione della prova del pagamento preferenziale e soprattutto sulla rilevabilità d’ufficio dell’impignorabilità dei beni (il più delle volte delle somme di denaro) derivanti dall’apposizione del vincolo di destinazione; frequenti, infatti, sono i casi in cui la Pubblica Amministrazione esecutata non si costituisce nel processo esecutivo (e forse facendo anche il giusto al fine di risparmiare almeno le somme a titolo di spese legali). La risoluzione dei quesiti prospettati coinvolge in pieno la natura stessa da attribuire al processo nascente dal pignoramento presso terzi (il più diffuso in assoluto contro le pubbliche amministrazioni stante anche le limitazioni dettate dalla legge e di cui abbiamo detto). Non vi è dubbio, dal punto di vista dell’onere probatorio, in conformità anche alla più recente giurisprudenza di legittimità (Cass., sez. III, n. 12259 del 27 maggio 2009), che il principio della vicinanza della prova imponga alla Pubblica Amministrazione esecutata di dare la prova che l’ordine cronologico delle fatture sia stato rispettato, una volta che, chiaramente, il creditore procedente abbia eccepito (e dato la prova) dell’avvenuto pagamento di somme a titolo diverso da quanto disposto con il provvedimento che ha disposto l’impignorabilità. Per quanto riguarda, invece, la rilevabilità d’ufficio dell’impignorabilità delle somme da parte del Giudice dell’Esecuzione va detto che, a prescindere dal ruolo che si voglia attribuire al terzo nel processo di esecuzione e dal dibattito sull’accertamento del rapporto sostanziale di credito e debito che intercorre tra debitore esecutato e terzo pignorato che conseguirebbe al processo di esecuzione mobiliare presso il terzo, “l'attribuzione al giudice, anziché all’ente locale, del potere di rilievo di ufficio della impignorabilità (e quindi del rispetto delle sue condizioni di rilevanza), lungi dal tradursi in una diminuzione della tutela del diritto del creditore, costituisce ulteriore garanzia della soddisfazione ordinata dei creditori che si presentano nel tempo a chiedere soddisfazione sulle risorse disponibili, e quindi è congruente con l’integrazione che alla medesima disciplina è stata apportata dalla Corte Costituzionale, quando nella sua mancanza ha svelato il vizio di legittimità costituzionale che la norma presentava. Il rilievo dell’impignorabilità, se affidato alla necessaria iniziativa dell’ente locale, permetterebbe, infatti, all’ente di non opporlo, così consentendo di esaurire le risorse esistenti al momento, senza destinarle a finalità protette e senza rispettare l’ordine di presentazione delle fatture o di ordinazione della spesa”.

    Ulteriore particolarità nella disciplina dell’espropriazione forzata nei confronti della pubblica amministrazione è data dalla previsione di una particolare ipotesi di sospensione, ex ante, dell’esecuzione nei confronti della stessa, disposta dalla legge con l’art. 14, comma I, del decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito, con modifiche, in legge 28 febbraio 1997, n. 30 (come modificato dall’art. 44 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modifiche, in legge 24 novembre 2003, n.326). A norma di tale disposizione “le amministrazioni dello Stato e gli enti pubblici non economici completano le procedure per l’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l’obbligo di pagamento di somme di danaro entro il termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo esecutivo. Prima di tale termine, il creditore non può procedere a esecuzione forzata né alla notifica di atto di precetto”.

    Abbiamo già avuto modo di sottolineare nel Manuale relativo al recupero dei crediti che la stessa è un’ipotesi di sospensione di cui, a distanza di anni, non si riesce a spiegare la ragione, tramutandosi in un palese e ingiusto privilegio per la pubblica amministrazione debitrice che, tra l’altro, in rarissimi casi riesce a rispettare il termine ulteriore concessogli per mettere in esecuzione, volontariamente, i titoli esecutivi. Nonostante ciò la Corte di Giustizia Europea si è espressa a favore della legittimità di questo ulteriore termine, concesso alla Pubblica Amministrazione, per procedere a esecuzione forzata contro la stessa, ragion per cui non ci resta che prenderne atto.

    Qualche riga, poi, va spesa sull’applicabilità dell’istituto dell’intervento ex art. 499 c.p.c. all’interno di un processo esecutivo iniziato nei confronti di una Pubblica Amministrazione. E in particolare, se possano intervenire i creditori “non titolati” ovvero quelli “titolati” per cui non è ancora decorso il termine di centoventi giorni dalla notifica del titolo in forma esecutiva (per iniziare l’escussione).

    A prescindere dai principi generali in materia di successione delle leggi nel tempo ovvero di specialità delle diverse discipline che si sono succedute, non vi è dubbio (come è stato già fatto rilevare nella precedente pubblicazione del Manuale in materia di recupero dei crediti) che la ratio della sospensione (limitata nell’ulteriore lasso di tempo per essa previsto) dell’azione esecutiva nei confronti dell’Amministrazione vada ricercata, per dettato della legge medesima, nell’ulteriore termine concesso dal Legislatore alla Pubblica Amministrazione per adempiere ai propri obblighi derivanti da titoli esecutivi. Ebbene, se è iniziata una procedura esecutiva, che è tutt’ora in corso, significa che l’Amministrazione debitrice “non è stata e non è in grado” (!) di adempiere al dettato legislativo; ragion per cui non si comprende perché l’art. 499 c.p.c. dovrebbe essere interpretato nel senso che contro la Pubblica Amministrazione non si può procedere a “intervento” con gli estratti autentici ovvero con titoli esecutivi per i quali non sia decorso l’ulteriore termine dalla notifica. Questa interpretazione determinerebbe la conclusione irragionevole che un credito portato da titolo esecutivo rinotificato e per cui siano decorsi i termini sarebbe soddisfatto prima di altri crediti (magari più “anziani”) per cui non è stata avviata procedura giudiziale ovvero è stata avviata più tardi e, quindi, i creditori non sarebbero posti “sullo stesso piano”. Sarebbe, in conclusione, un’interpretazione che violerebbe palesemente la par condicio creditorum e non vi sarebbe “principio di specialità” delle diverse discipline dettate dal Legislatore che potrebbe giustificarla

    Anche per questo ci lascia davvero perplessi la proposta di legge, presentata da qualche parlamentare nel momento in cui questo libro va in stampa, per cui si propone una specie di interpretazione autentica della norma secondo la quale l’istituto dell’intervento ex art. 499 c.p.c. subirebbe deroghe, in ragione della speciale disciplina dettata dalla legge, anteriore alla nuova formulazione dell’art. 499, quando a essere escusso è il debitore-Pubblica Amministrazione. Se mai tale norma dovesse essere approvata vi sarebbe una violazione palese della par condicio creditorum. Il Legislatore, piuttosto, in una situazione, ormai, di “indebitamento cronico” della Pubblica Amministrazione, si dovrebbe porre il problema di come adempiere regolarmente alle proprie obbligazioni e ciò in ragione dei diritti e del tempo in cui gli stessi sono maturati e non sulla base di “chi ha fatto prima causa” ovvero ha rinotificato per primo il titolo in forma esecutiva.   

    Il Legislatore, non contento del termine dilatorio sopra citato, ha anche previsto un’ulteriore ipotesi di sospensione dell’azione esecutiva (da intraprendere o già intrapresa) nei confronti di alcune pubbliche amministrazioni.

    L’art. 11 del decreto legge n. 78 del 31 maggio 2010 (convertito, con modificazioni dalla legge n. 122 del 30 luglio 2010), infatti, ha previsto che “per le Regioni già sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari, sottoscritti ai sensi dell’articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, e già commissariate alla data di entrata in vigore del presente decreto legge, al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi dei medesimi piani di rientro nella loro unitarietà, anche mediante il regolare svolgimento dei pagamenti dei debiti accertati in attuazione dei medesimi piani, i Commissari ad acta procedono, entro 15 giorni dall’entrata in vigore del presente decreto legge, alla conclusione della procedura di ricognizione di tali debiti, predisponendo un piano che individui modalità e tempi di pagamento.

    Al fine di agevolare quanto previsto dal presente comma e in attuazione di quanto disposto nell’Intesa sancita dalla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 3 dicembre 2009, all’art. 13, comma 15, fino al 31 dicembre 2010 non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime”.

    E’ inutile dire che alcun piano dei pagamenti è stato predisposto nei termini e che, pertanto, nella fattispecie, ci si trova di fronte a una vera e propria “rottura dello Stato di diritto” palesata da un’arbitraria sospensione o inibizione della tutela giurisdizionale, anche se solo in executivis

    La legge detta anche una disciplina speciale relativamente alla competenza territoriale in caso di esecuzione forzata contro gli enti previdenziali. L’art. 44 del decreto legge n. 269 del 30 settembre 2003 (convertito, con modificazioni, nella legge n. 326 del 24 settembre 2003) ha, infatti, modificato l’art. 14 del decreto legge 31 dicembre 1996 n. 669 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 30 del 28 febbraio 1997, e successive modificazioni) disponendo che “gli atti di precetto nonché gli atti di pignoramento e sequestro devono essere notificati a pena di nullità presso la struttura territoriale dell’Ente pubblico nella cui circoscrizione risiedono i soggetti privati interessati e contenere i dati anagrafici dell’interessato, il codice fiscale ed il domicilio. Il pignoramento di crediti di cui all’articolo 543 c.p.c. promosso nei confronti di Enti e Istituti esercenti forme di previdenza e assistenza obbligatorie organizzati su base territoriale deve essere instaurato, a pena di improcedibilità rilevabile d’ufficio, esclusivamente innanzi al Giudice dell’Esecuzione della sede principale del Tribunale nella cui circoscrizione ha sede l’ufficio giudiziario che ha emesso il provvedimento in forza del quale la procedura esecutiva è promossa. Il pignoramento perde efficacia quando dal suo compimento è trascorso un anno senza che sia stata disposta l’assegnazione. L’ordinanza che dispone, ai sensi dell’articolo 553 c.p.c., l’assegnazione dei crediti in pagamento perde efficacia se il creditore procedente, entro il termine di un anno dalla data in cui è stata emessa, non provvede all’esazione delle somme assegnate”.

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