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Applicazione diretta dei Principi contenuti nella C.E.D.U.

  • Nel testo “Come difendersi dai Vincoli Urbanistici”, pubblicato dalla Maggioli Editore lo scorso settembre, abbiamo già avuto modo di riportare la sentenza della Seconda Sezione bis del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, n° 11984, depositata in Segreteria il 18 maggio 2010, con la quale il Tribunale Amministrativo aveva dichiarato l’impossibilità, da parte della Pubblica Amministrazione, di acquistare a titolo originario la proprietà dell’altrui area, in assenza di un valido atto di natura ablatoria (pur quando sull’area, illegittimamente espropriata, sia stata già realizzata, in tutto o in parte, un’opera pubblica).

    E ciò, nonostante la formulazione dell’art. 43 del Testo Unico 327/2001 (introduttivo della c.d. occupazione sanante) secondo il quale “valutati gli interessi in conflitto, l’autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni”.

    La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 293 dell’8 ottobre 2010, ha definitivamente dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’intero articolo 43 del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità). La Corte ha rilevato la violazione dell’art. 76 della Costituzione, sanzionando un eccesso di delega del Legislatore del Testo Unico.

    Il profilo che, però, in sede di pubblicazione del libro, si era ritenuto più interessante e su cui si vuole discutere con il presente articolo, concerne il rapporto intercorrente tra le normative: nazionali, sovranazionali (Unione Europea) e internazionali (Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali). E segnatamente si vuole discutere sulla necessità di una declaratoria di incostituzionalità ovvero sulla disapplicabilità della normativa nazionale contrastante con la Carta Europea dei Diritti Umani o quanto meno con i suoi principi generali.

    La discussione non è ridondante come sa bene chi svolge la pratica forense quotidianamente; ritenuta la violazione della Carta Europea dei Diritti Umani e/o dei principi generali in essa contenuti [come enucleati dalla Corte Europea dei diritti dell’Uomo (CEDU)], non è indifferente, per la tutela effettiva dei diritti, dover transitare necessariamente per il filtro di costituzionalità ovvero pretendere, dai giudici di merito, la immediata disapplicazione della normativa nazionale con essi contrastante.

    Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, in particolare, aveva ribadito che l’opposta soluzione (acquisto a titolo originario di una proprietà illegittimamente espropriata) non sarebbe conforme alla Convenzione Europea sui diritti dell'uomo, che ha una diretta rilevanza nell'Ordinamento interno poiché per l'art. 117, primo comma, della Costituzione, le leggi devono rispettare i “vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario”, mentre per l'art, 6 (F) del Trattato di Maastricht (modificato dal Trattato di Amsterdam), “l'Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, in quanto principi generali del diritto comunitario”, e la giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha ravvisato il diretto contrasto fra la Convenzione e la prassi interna sulla “espropriazione indiretta” (CEDU; Sez, l - 17 maggio 2005; Sez. l - 15 novembre 2005, ric. 56578/00; Sez, l - 20 aprile 2006).

    Il Tribunale notava, inoltre, che la questione giuridica in esame appariva destinata a nuovi e ancor più incisivi sviluppi a seguito dell'entrata in vigore, lo scorso 1° dicembre 2009, del Trattato di Lisbona firmato nella capitale portoghese il 13 dicembre 2007 dai rappresentanti dei 27 Stati membri, che modifica il Trattato sull'Unione Europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea. Infatti, fra le più rilevanti novità correlate all'entrata in vigore del Trattato, vi è l'adesione dell'Unione alla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, con la modifica dell'art. 6 del Trattato che nella vecchia formulazione conteneva un riferimento “mediato” alla Carta dei diritti fondamentali, affermando che l'Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi del diritto comunitario.

    Nella nuova formulazione dell'art. 6, viceversa, secondo il comma 2 “l'Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali” e, secondo il comma 3, “i diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell'Unione in quanto principi generali”.

    Il riconoscimento dei diritti fondamentali sanciti dalla CEDU come principi interni al diritto dell'Unione, ha osservato il Collegio, ha immediate conseguenze di assoluto rilievo, in quanto le norme della Convenzione divengono immediatamente operanti negli Ordinamenti nazionali degli Stati membri dell'Unione, e quindi nel nostro Ordinamento nazionale, in forza del diritto comunitario, e, quindi, in Italia ai sensi dell'art. 11 della Costituzione, venendo in tal modo in rilievo l'ampia e decennale evoluzione giurisprudenziale che ha, infine, portato all'obbligo, per il giudice nazionale, di interpretare le norme nazionali in conformità al diritto comunitario, ovvero di procedere in via immediata e diretta alla loro disapplicazione in favore del diritto comunitario, previa eventuale pronuncia del giudice comunitario ma senza dover transitare per il filtro dell'accertamento della loro incostituzionalità sul piano interno.

    Si aprono quindi inedite prospettive per la interpretazione conformativa, ovvero per la possibile disapplicazione, da parte del giudice nazionale, delle norme nazionali, statali o regionali, che evidenzino un contrasto con i diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, a maggior ragione quando, come nel caso dell’espropriazione indiretta, la Corte di Strasburgo si sia già pronunciata sulla questione. E se le predette considerazioni sono esatte, ciò potrà avvenire in via generale per tutti i diritti fondamentali sanciti dalla Convenzione, e non più, come è finora avvenuto, solo nei casi in cui un diritto fondamentale della Convenzione abbia acquisito una specifica rilevanza nel diritto dell'Unione mediante il recepimento in una norma comunitaria, ovvero mediante il suo impiego, quale principio generale, in una decisione della Corte di Lussemburgo.

    Il Tribunale Amministrativo Regionale richiamava anche la sentenza del Giudice delle Leggi (n. 349/2007) secondo la quale “l'esatta ed uniforme applicazione delle norme della Convenzione è garantita dall'interpretazione centralizzata della CEDU attribuita alla Corte europea dei diritti dell'uomo di Strasburgo, cui spetta la parola ultima e la cui competenza si estende a tutte le questioni concernenti l'interpretazione e l'applicazione della Convenzione e dei suoi protocolli”.

    In verità, la Corte Costituzionale, con la sentenza n.349 del 24 ottobre 2007, ha affrontato il profilo delle conseguenze del contrasto della norma interna con “i vincoli derivanti [...] dagli obblighi internazionali” e, in particolare, con gli obblighi imposti da disposizioni della CEDU e del Protocollo addizionale (in questo caso l’art. 1 del protocollo aggiuntivo n. 1 alla Convenzione: “protezione della proprietà”. “Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale…..”).

    Riaffermando, però, che, “la giurisprudenza della Corte, nell'interpretare le disposizioni della Costituzione che fanno riferimento a norme e ad obblighi internazionali - per quanto qui interessa, gli artt. 10 ed 11 Cost. - ha costantemente affermato che l'art. 10, primo comma, Cost., il quale sancisce l'adeguamento automatico dell'ordinamento interno alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, concerne esclusivamente i princìpi generali e le norme di carattere consuetudinario (per tutte, sentenze n. 73 del 2001, n. 15 del 1996, n. 168 del 1994), mentre non comprende le norme contenute in accordi internazionali che non riproducano princìpi o norme consuetudinarie del diritto internazionale”. “L'art. 11 Cost., il quale stabilisce, tra l'altro, che l'Italia «consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni», è invece la disposizione che ha permesso di riconoscere alle norme comunitarie efficacia obbligatoria nel nostro ordinamento (sentenze n. 284 del 2007; n. 170 del 1984)”.

    Con riguardo alle disposizioni della CEDU, la Corte Costituzionale ha più volte affermato che, in mancanza di una specifica previsione costituzionale, le medesime, rese esecutive nell'ordinamento interno con legge ordinaria, ne acquistano il rango e quindi non si collocano a livello costituzionale (tra le molte, per la continuità dell'orientamento, sentenze n. 388 del 1999, n. 315 del 1990, n. 188 del 1980; ordinanza n. 464 del 2005). Ed ha, altresì, ribadito l'esclusione delle norme meramente convenzionali dall'ambito di operatività dell'art. 10, primo comma, Cost. (oltre alle pronunce sopra richiamate, si vedano le sentenze n. 224 del 2005, n. 288 del 1997, n. 168 del 1994).

    Quindi, il Giudice delle Leggi, a differenza di quanto ha lasciato intravedere il Tribunale Amministrativo, ha affermato che “è inesatto sostenere che la incompatibilità della norma interna con la norma della CEDU possa trovare rimedio nella semplice non applicazione da parte del giudice comune” e “che, allo stato, nessun elemento relativo alla struttura e agli obiettivi della CEDU ovvero ai caratteri di determinate norme consente di ritenere che la posizione giuridica dei singoli possa esserne direttamente e immediatamente tributaria, indipendentemente dal tradizionale diaframma normativo dei rispettivi Stati di appartenenza, fino al punto da consentire al giudice la non applicazione della norma interna confliggente”; derivandone la necessità di sollevare la questione di illegittimità costituzionale, per violazione dell’art. 117, I comma, della Costituzione, tutte le volte in cui si assume che la normativa nazionale sia in contrasto con la Convenzione.

    Sulla questione oggetto del presente articolo era intervenuta, precedentemente al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, anche la IV Sezione del Consiglio di Stato che, con sentenza n. 1220 del 2 marzo 2010, in materia di equo processo ed effettività della tutela giurisdizionale, aveva statuito che “in base ad un principio applicabile già prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il giudice nazionale deve prevenire la violazione della Convenzione del 1950 (CEDU, 29 febbraio 2006, Cherginets c. Ucraina, Paragrafo 25) con la scelta della soluzione che la rispetti (CEDU, 20 dicembre 2005, Trykhlib c. Ucraina, Paragrafi 38 e 50)”. Il Consiglio di Stato, in quella sede, ha fatto applicazione dei principi sulla effettività della tutela giurisdizionale, desumibili dall’articolo 24 della Costituzione e dagli articoli 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (divenuti direttamente applicabili nel sistema nazionale, a seguito della modifica dell’art. 6 del Trattato, disposta dal Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009). In particolare, il Consiglio di Stato si è riportato alla pacifica giurisprudenza della Corte di Strasburgo secondo la quale gli articoli 6 e 13 della Convenzione impongono agli Stati di prevedere una giustizia effettiva e non illusoria in base al principio the domestic remedies must be effective (CEDU, sez. III, 28 settembre 2006, Prisyazhnikova c. Russia, Paragrafo 23; CEDU, 15 febbraio 2006, Androsov c. Russia, Paragrafo 51; CEDU, 27 dicembre 2005, Iza c. Georgia, Paragrafo 42; CEDU, sez. II, 30 novembre 2005, Mykhaylenky c. Ucraina, Paragrafo 51; CEDU, sez. IV, 15 settembre 2004, Luntre c. Moldova, Paragrafo 32).

    E’ sotto quest’ultimo profilo, della conformità della normativa nazionale al principio fondamentale della effettività della tutela giurisdizionale e della proporzionalità delle misure limitative del medesimo diritto adottate dal Legislatore nazionale, che abbiamo avuto modo di affrontare il tema dell’articolo anche nell’ultima pubblicazione edìta da Maggioli Editore “L’attività dell’avvocato nel processo di esecuzione (mobiliare e immobiliare)”.

    Con riferimento ad alcune limitazioni speciali della tutela giurisdizionale e segnatamente in relazione alla sospensione (“moratoria”) del processo esecutivo in alcune determinate materie, nel formulario del libro, si è fatto riferimento alla “tutela diretta” operata dal paragrafo 2 dell’art. 6 del Trattato di Lisbona che sancisce l’adesione dell’Unione Europea alla CEDU nonché al paragrafo 3 del medesimo articolo in ragione del quale i principi della CEDU costituiscono, di diritto, principi dell’Unione Europea e per ciò stesso sono immediatamente applicabili negli Ordinamenti nazionali.

    Della tesi si rimane convinti nonostante la prima giurisprudenza di quest’ anno (ci si riferisce in particolare ad alcune ordinanze del Tribunale di Napoli dichiarative dell’improcedibilità/improseguibilità delle azioni esecutive) sia basata essenzialmente sul Protocollo n. 8 del Trattato di Lisbona per cui ai fini dell’applicazione immediata della CEDU nell’Ordinamento sovranazionale europeo vi è necessità di una formale adesione dell’Unione alla Convenzione medesima. Per la verità la stessa Dichiarazione n. 2, allegata all’atto finale della Conferenza Intergovernativa che ha adottato il Trattato di Lisbona, relativa all’articolo 6, paragrafo 2 (solo il paragrafo 2 e non anche il terzo) del Trattato sull’Unione Europea, dà atto che “la conferenza conviene che l’adesione dell’Unione alla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali debba realizzarsi con modalità atte a preservare le specificità dell’ordinamento giuridico dell’Unione” e che “a tale riguardo, la conferenza prende atto dell’esistenza di un dialogo regolare fra la Corte di giustizia dell’Unione europea e la Corte europea dei diritti dell’uomo” e che “tale dialogo potrà essere rafforzato non appena l’Unione europea avrà aderito a tale convenzione”.

    In realtà, nello scritto citato, ci si è voluti riferire essenzialmente alla diretta applicazione negli Ordinamenti nazionali dei principi come pacificamente espressi dalla Corte di Strasburgo e ripresi ineccepibilmente dalla giurisprudenza amministrativa richiamata.

    La stessa sentenza della Corte Costituzionale sopra esaminata, pur ribadendo che, attraverso l’art. 117, I comma, della Costituzione, non si possa attribuire rango costituzionale alle norme contenute in accordi internazionali, oggetto di una legge ordinaria di adattamento, com'è il caso delle norme della CEDU, ha affermato che il parametro costituzionale in esame comporta l'obbligo del legislatore ordinario di rispettare dette norme, con la conseguenza che la norma nazionale incompatibile con la norma della CEDU e, dunque, con gli "obblighi internazionali" di cui all'art. 117, primo comma, viola per ciò stesso tale parametro costituzionale.

    Con l'art. 117, primo comma, si è realizzato, in definitiva, un rinvio mobile alla norma convenzionale di volta in volta conferente, la quale dà vita e contenuto a quegli obblighi internazionali genericamente evocati e, con essi, al parametro, tanto da essere comunemente qualificata "norma interposta" e che è soggetta, a sua volta, ad una verifica di compatibilità con le norme della Costituzione.

    Ne consegue che al giudice comune spetta interpretare la norma interna in modo conforme alla disposizione internazionale, entro i limiti nei quali ciò sia permesso dai testi delle norme. Qualora ciò non sia possibile, ovvero dubiti della compatibilità della norma interna con la disposizione convenzionale interposta, egli deve investire la Corte Costituzionale della relativa questione di legittimità costituzionale rispetto al parametro dell'art. 117, primo comma. E ciò perché dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale è possibile desumere un riconoscimento di principio della peculiare rilevanza delle norme della Convenzione, in considerazione del contenuto della medesima, tradottasi nell'intento di garantire, soprattutto mediante lo strumento interpretativo, la tendenziale coincidenza ed integrazione delle garanzie stabilite dalla CEDU e dalla Costituzione, che il legislatore ordinario è tenuto a rispettare e realizzare.

    Nel merito, quindi, della operata limitazione del diritto al ricorso giurisdizionale (al processo esecutivo), sancito, tra gli altri, dall’articolo 24 della Costituzione, a parere nostro, l’impossibilità, da parte dei creditori, di proseguire la procedura esecutiva di cui, per esempio, all’art. 543 c.p.c., nei confronti del debitore principale e del terzo pignorato, in seguito alle ordinanze di alcuni Giudici dell’Esecuzione, rappresenta un lampante caso di violazione dell’articolo 6 par. 1 “Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali”. Tra le altre, con sentenza del 16 ottobre 2007, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, ha affermato che: “l’esecuzione di una sentenza o di una decisione, di qualsiasi autorità giudiziaria si tratti, deve essere considerata come facente parte integrante del processo ai sensi dell’articolo 6 par. 1 della Convenzione” e ancora “il diritto all’esecuzione di una decisione giudiziaria è uno degli aspetti del diritto di accesso alla giustizia. Tale diritto non è assoluto e per la sua stessa natura richiede una disciplina da parte dello Stato. Gli Stati contraenti godono in materia di un certo margine di valutazione” e “spetterà però alla Corte decidere in ultima istanza sul rispetto delle esigenze della Convenzione; deve convincersi che le limitazioni poste in essere non comprimono le possibilità di accesso del singolo in un modo o ad un punto tale che il diritto venga compromesso nella sua stessa sostanza”. Ne discende, quindi, che le limitazioni che comprimono il diritto di accesso ad una effettiva protezione giuridica dei creditori garantita dall’articolo 6 par. 1 della Convenzione si conciliano con l’articolo de quo solo se esiste un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e il fine perseguito.

    Palese è anche la violazione dell’articolo 1 del Protocollo Addizionale n. 1 alla Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali , il quale stabilisce che “ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni”. Sempre con la sentenza CEDU 16/10/2007, la Corte ha sostenuto che “un credito può costituire un bene ai sensi dell’art. 1 Protocollo n. 1, a condizione di essere sufficientemente certo per essere esigibile”.

    La sentenza CEDU 16/10/2007, ribadisce un altro principio (si veda CEDU 23.09.1982), quello di valutare se vi è stato un giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo; tale ingerenza è giustificata qualora sia rispettato il principio di legalità e non sia frutto di una mera arbitrarietà.

    Per espressa ammissione della stessa Corte Costituzionale (sentenza citata): nella giurisprudenza della Corte europea è ormai costante l'affermazione secondo la quale, in virtù della norma convenzionale, “una misura che costituisce interferenza nel diritto al rispetto dei beni deve trovare il giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e le esigenze imperative di salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo”.

    Ci si chiede, quindi, in conclusione, come non si possano disapplicare (seguendo, tra gli altri, i dettami della giurisprudenza amministrativa italiana, della Corte Costituzionale, come sopra enucleata, della Corte di Giustizia Europea del Lussemburgo e della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo di Strasburgo) le norme in contrasto con i diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione europea.

    La giurisprudenza amministrativa, in tema di “espropriazione indiretta”, lo ha fatto prima che la Corte Costituzionale dichiarasse l’illegittimità costituzionale dell’intero articolo 43 del Testo Unico sulle Espropriazioni (in verità per contrasto con l’art. 76 della Costituzione assorbendo la censura relativa all’art. 117); bisognerà verificare solo quando la giurisprudenza ordinaria si determinerà a disapplicare le norme che, palesemente in contrasto con i principi costituzionali nazionali, sovranazionali (Unione europea) e internazionali (Convenzione), relativi ai diritti fondamentali, comprimono arbitrariamente e sproporzionalmente l’accesso all’esecuzione (mobiliare e immobiliare) (non prevedendo di converso una tempistica certa e determinata nonché il suo concreto rispetto nell’attuazione dei pur legittimi piani di rientro).

    - Le Conclusioni dell'Avvocato Generale 13 Dicembre 2011

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